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学校章程落实的监测评估及应对机制研究
作者:法宣办     来源:法宣办     发表时间:2015-02-10 09:43     浏览次数:10 次     字号:    

       一、研究意义和目的

       (一)概念界定

       1.监测评估机制:监测评估是通过定性与定量相结合的方式,对某些事物的变化过程及发展结果进行监察、督促、测量和评价的综合行为。监测偏重于过程,评估注重于结果。学校章程落实的监测评估,是指教育行政部门或相关评估机构针对各级各类学校章程的实施情况, 进行定性定量的监测、督促、评判的行为。本课题所指的“监测评估机制”,主要是指教育行政部门通过整合各方力量,对章程实施的重点环节(学校各方利益主体对章程文本的认同度和对章程实施的参与度,学校规章制度体系、发展规划与章程的匹配度,章程实施程序与过程的公开度等)和关键要素(学校的内部治理结构优化、章程确立的办学核心理念践行、师生权利救济制度建立等)进行监测与评估,推动学校章程有效执行的管理机制。

       2.应对机制:本课题中的“应对机制”是与学校章程相关的各类纠纷预测,教育行政部门和学校面对各类学校违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉,依法进行协调处理和责令整改的办法与程序。

       (二)研究意义

       章程是政府与学校在办学问题上的契约性和赋权性文件,有助于重构政府、学校和社会之间的关系。章程相当于一所学校的宪章,对内部如何治理、权力如何运行、课程如何建设、人才如何培养等核心问题,以制度规范的形式作出约束,是确保学校成为自主、自治、自律主体的关键所在。章程是依法治校的基本依据,没有科学的章程就谈不上依法办学、自主管理,建立现代学校制度更是空中楼阁。章程的生命力在于执行,“喊破嗓子”不如“甩开膀子”,“写在纸上”不如“走在路上”。按照教育部《全面推进依法治校实施纲要》要求,2015年全国中小学学校将全面实现“一校一章程”格局。接下来,如何让学校管理者想问题、作决策、办事情都严格依照章程,让章程成为人人遵循之法,成为了摆在教育理论研究和教育实践领域亟待破解的难题。目前,国内学术界对学校章程建设的理论和实践研究还不多,成果有限。综合来看,国内对于学校章程建设的研究主要集中在大学章程制定的内容、程序和推进策略上,而在学校章程实施的监测评估和应对机制方面的研究则着墨不多,尤其在构筑区域中小学章程实施监测评估系统建设方面,几乎没有可借鉴、可复制的研究成果。鉴于此,本课题将研究主题聚焦在中小学校章程实施的监测评估和应对机制的构建上,力图为该领域提供具有探路、填补和借鉴价值的研究成果。

       二、主要内容和研究框架

       (一)总体框架

       研究将立足政府职能和管理方式转变、推进教育治理体系和治理能力现代化建设的重大部署,按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和教育部《全面推进依法治校实施纲要》的要求,在充分的文献回顾的基础上,借鉴国际经验,结合上海教育综合改革的要求,紧紧围绕管办评分离这一核心,借助政府督导部门、社会力量和专业组织,探索建立外部督评与学校自评相结合的运行机制。

       课题研究工作将由金山区教育局总课题组和若干所学校的子课题组协同进行。

       总课题组的研究将主要从相对宏观的层面切入,探索建立章程实施的区级监测评估和应对机制(也称“外部督评机制”,或“外部监评系统”)。相关研究将从以下几个方面重点展开:

       1.对发达国家和地区章程实施的成功经验进行系统梳理和比较研究,总结国外学校章程实施有效监控的制度架构和管理要素,并从中抽离出保障学校章程(校法)有效实施的一般经验。并对国内先行先试区(如上海市虹口区、山东省潍坊市、江苏省南京市等)和部分学校(如北京大学、北京十一中、广灵路小学等)章程建设的实践创新进行分析和研究,为推动区域学校章程建设提供经验借鉴和参考。

       2.对金山区中小学校章程实施的问题和局限进行调查和分析,增强后续研究的针对性和可行性。

       3.针对上述问题和局限,借鉴国内外经验,对学校依法依章程自主办学和主管部门依法依章程监督的制度架构和管理要素进行系统研究,重点梳理章程实施的监测点(譬如,针对章程的共性条款,重点督评相应配套制度的完备性、规范性和有效性;针对章程的个性条款,重点督评学校规划、年度计划与章程核心理念的匹配度及实施成效);研制监测评估的标准、指标体系工作规程;开发接受家长、学生和社会公众评价的问卷工具;建设信息搜集与处理的大数据平台;建立督评结果反馈和有效运用机制。

       4.对区域层面的受理举报和纠纷处理的应对机制进行设计,探索建立违章违规行为的纠错追责机制。

       一是借助区县教育督导体制优势,将章程执行的区级监督机构建立在政府教育督导室。整合教育督导现有工作平台(综合督导、专项督导和责任区挂牌督导),建立学校章程实施的问题发现和限期整改机制。

       二是借助纪检监察的体制优势,将区域层面章程的受理举报和纠纷处理的机构建立在教育局信访办公室,按信访条例处理各类纠纷,对重大违章违规行为,建立纠错和处罚机制,并对相关管理干部进行问责。

       (二)子课题结构和研究内容

       在总课题组集中开展综合研究的同时,按学段选取有积极意愿、有相关基础的学校牵头开展共同体的实践探索, 分别从以下四个方面对章程实施的自我约束机制和自我纠偏系统建设开展子课题研究。

       子课题研究将主要围绕建立校内章程落实监控评估机制(也称“学校自评机制”,或“校内监评系统”),探索构建形成实用、高效的学校章程实施的监测评估和纠偏的自循环系统。学校校内监测评估机制主要负责章程具体配套制度和规划管理情况的执行状况的评价,同时探索学校章程违章情形的纠偏辅正机制。

       1.章程执行的校内监控主体有效行使职能研究。本子课题重点研究中小学校校内监督章程执行情况的专门机构的类型、职能定位、人员组成和工作方式,为同类学校提供可操作的样本和可借鉴的经验。

       2.章程核心理念内化教师行为自觉的研究。针对很多学校教师对章程制定与实施参与度不高的实际,重点研究学校如何通过设计科学、有效的“民主管理”路径,吸引各方利益主体积极关注与参与章程实施与监控,使章程的制订与实施过程成为凝聚人心、形成共识的微观领域法治化实践的过程。本子课题

       以学校发展规划年度目标达成度的自评机制建设为载体,重点研究章程核心理念内化的路径和策略。

       3.章程落实的保障制度研究。重点研究校务委员会、教职工代表大会、学生代表大会、家长委员会等制度设计,在提高章程实施的参与度、与规章制度的匹配度、实施程序与过程的公开度上的保障作用。

       4. 章程实施的受理举报和纠纷处理机制研究。本子课题重点对学校层面的受理举报和纠纷处理的应对机制进行设计,开展纠偏辅正的制度和机制研究。章程执行的校内监控主体,在受理教职员工、学生、家长、社区对学校违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉后,对学校不执行章程规定或自行实施的管理行为,如何构建有效的自我纠偏系统,及时改正违章行为,提高章程的约束力和执行力。

       三、课题的亮点及对上海教育改革、发展或者上海教育法治工作的实际价值

       章程建设是依法治校的重要抓手,是回应教育现代治理的需要。本课题以章程实施的外部监测评估的指标体系和内部监督的自我约束机制建设为突破口,聚焦学校内部治理结构优化、章程核心理念践行、师生权利救济制度建设等关键点入手,分析和预判章程落实的各类纠纷,借鉴国内外经验,为破解章程实施的宏观制度瓶颈、强化学校的内在建设动力、健全程序和制度保障提供行之有效的建设性意见。

       四、研究方法和手段

       本研究以理论和实践相结合为指导原则,综合运用比较研究、实地调研、案例分析等研究方法和手段。

       ——比较研究法。通过比较研究分析国内外学校在章程落实方面的经验和做法,为设计符合上海和金山区域特色的章程实施路径提供他山之玉。

       ——调查研究法。通过实地调研了解学校基层一线对章程落实实施问题的思考和难题,使得方案设计能够最大限度反映和吸取基层学校的诉求。

       ——案例研究法。按学段选取若干所学校,从微观层面对学校章程有效实施进行深层观察和剖析,寻找可以借鉴和复制的可行性做法和经验,剖析产生问题的根源,寻求改进的具体措施。

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